[인터넷 거버넌스] NSI vs ICANN
| 성명서
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※ 2000년 3월 24일 한국인터넷정보센터 아이켄 포럼(ICANN FORUM) 자료
NSI vs ICANN
1. NSI와 ICANN 간의 분쟁의 연원
지난 1999년 9월, DoC, NSI, ICANN 간의 협정이 체결되었다. 이로서 수년간 끌어오던 도메인 네임 등록 업무에 대한 다툼이 일단락되었다. 이 협정은 그동안 논의되어 오던 도메인 등록 업무의 경쟁을 본격적으로 도입하여 새로운 gTLD(generic Top Level Domain)를 둘러싼 논란의 해결을 위한 기반을 마련한 것으로서 의미를 가진다. 이 협정이 체결되기까지의 과정을 간략하게 살펴봄으로써 그동안의 쟁점과 이 협정의 의미를 살펴보기로 한다.
잘 알려진 바대로 초기에 인터넷 도메인 네임과 주소 관리는 University of Southern California의 Information Sciences Institute(USC-ISI)에서 Jon Postel이 DARPA의 지원을 받아 행하고 있었다. 바로 이 활동이 Internet Assigned Numbers Authority(IANA)라고 불리는 업무였다.
존 포스텔이 15년동안 수행해오던 임무는 1987년 USC의 ISI로부터 SRI-NIC(Defense Data Network Information Center at SRI International/Stanford Research Institute Network Information Center)로 위탁되었다.
또한 1991년 도메인 네임 등록 권한이 다시 SRI-NIC에서 Government System Inc.(GSI)로 이관되었다. 이 등록 업무(DNS 서버의 운영과 TLD의 등록 업무)는 1993년 1월 1일부터 NSF(National Science Foundation)와 NSI(Network Solutions Inc.) 간의 협력협정에 의하여 GSI에서 NSI로 이관되어 수행되었다.
즉 NSI의 등록업무는 당초에는 IANA의 기능의 일부였다가 SRI-NIC으로, 다시 GSI로 이관되었다가 1993년 NSI로 이관된 것이다. 여기서 문제는 NSI의 업무가 단지 도메인 네임 등록에만 국한되는 것이 아니라 Internet Registry의 기능까지도 포함되는 것이었다는 점이다. 애초에는 도메인 네임 등록업무와 IR 기능이 분리된 것이 아니라 동시에 수행되는 것이었기 때문이다. 바로 이것이 현재까지 NSI가 유일한 등록처로서 독점적 지위를 유지하게 되는 역사적 연원인 셈이다.
1994년, 도메인 네임의 등록은 민간 영리기업인 Network Solutions(NSI)가 National Science Foundation(NSF)와의 5년 협력 협정을 통해 맡게 되었다. 원래 NSI는 매년 1백만 달러의 고정금을 가지고 이 일을 수행하기로 되어있었지만, 도메인 네임이 폭발적으로 증가했고 상업적 등록업무에 대한 연방 지원금을 배정하는 것이 부적절했기 때문에 NSI는 도메인 네임 등록에 대해 요금을 부과하도록 해줄 것을 요청하게 되었다. 연방 정부는 이 요청을 받아들여 1995년 7월부터 .com, .net, .org 도메인 네임 사용자에 대해 연간 50달러의 요금이 부과되었다.
요금 덕에 북미에서 도메인 네임 사업을 독점적으로 하던 NSI는 수백만 달러의 수입을 올리는, 상업적으로 대단히 매력적인 사업을 차지하게 되었다. 도메인 네임 등록은 (북미에서는) NSI에 의해 성공적으로 상업화되었다.
2. 인터넷 관리의 민간이관 시도
1994년 7월, 포스텔은 IANA 기능을 USC-ISI와 정부 간의 계약으로부터 Internet Society에 넘길 것을 제안하는 charter를 준비했다. 이것이 인터넷 가버넌스에 대한 민간이양의 최초의 시도였다. IANA의 민영화를 위한 포스텔의 시도는 1996년 10월, International Ad Hoc Committee(IAHC)를 통해 구체화되었다.
IAHC는 ISOC, 이전까지 ISOC에 대한 반대자였던 ITU, 지적 재산권과 관련된 이해당사자인 WIPO, INTA(International Trademark Association), NSF, IETE/ISOC에서 개개인이 참여한 연합체의 성격을 띄었다. IAHC는 11월 발표한 최종 보고서에서 도메인 네임에 경쟁 도입을 위한 제안을 했다.
도메인 네임 등록에 본격적인 경쟁을 도입함과 동시에 도메인 네임 스페이스는 '공적 자원'이라는 인식을 바탕으로 도메인 네임 등록 업무에 관한 안을 제시했다. 새로운 도메인 네임 등록처의 운영은 민간 영리 회사에게 맡긴다. 이에 따르면 NSI와 같은 회사가 여럿 생겨서 경쟁을 하게 된다. 즉 도메인 네임 등록을 완전히 시장의 경쟁에 맡긴다는 것이다. 또한 등록처의 데이터베이스를 비영리 독점인 것으로 인식하여, 등록처 데이터베이스의 'wholesale' 운영의 기능(등록처)과, 등록의 'retail' 기능(네임 등록, 청구, 컨택트 정보 유지 등; 등록대행처)을 분리한다.
즉 등록처 간, 등록대행처 간에는 경쟁이 도입되지만, 하나의 등록처는 경쟁하는 여러 등록 대행처에 의해 비영리 기반으로 운영되며 TLD에 대한 정보를 공유한다는 것이다.
도메인 네임에 있어서 상표권 보호를 적극적으로 도입했다. 이는 새로운 TLD의 도입에 대한 상표권자의 반대를 잠재우고 도메인 네임 등록에 있어서 상표권자에게 힘을 부여하기 위한 조치였다. 주요한 내용은 도메인 네임에 대한 60일 간의 대기 기간의 도입, WIPO에 의한 검토와 분쟁 해결, '유명한' 상표에 대한 등록 배제 등이었다.
또한 IAHC는 포스텔이 제안했던 새로운 '서술적' TLD 중에서 7개{{) .web, .info, .nom, .firm, .rec, .arts, .store의 일곱 개이다.
}}만을 다시 제안했다. 이 역시 지나치게 많은 새로운 TLD의 도입으로 상표권 보호에 어려움을 생길 것을 두려워하는 상표권자의 요구를 받아들인 타협적인 제안이었다.
IAHC는 나아가 Generic Top Level Domain Memorandum of Understanding(gTLD-MoU)라는 새로운 가버넌스의 구조를 제안했다. 등록대행처는 매스터 데이터 베이스의 서버를 고나리하는 비영리 조직인 Council of Registrars(CORE)에 가입하게 되는데, 가입비로 2만 달러, 월 2천달러, 그리고 도메인 네임 당 일정 요금을 내도록 했다.
한편 NSI는 gTLD-MoU를 통한 공동등록모델(shared registry model)이 IAHC의 시도가 NSI의 .com 도메인에 대한 통제권을 겨냥한 것이라고 보았다.
논의에 관심을 가지기 시작한 미 정부가 공식적으로 개입하기 시작했다. 1997년 7월, 민간이양의 책임은 NSF로부터 물려받은 상무성 산하 NTIA(National Telecommunication and Information Administration)는 도메인 네임 정책에 관한 Notice of Inquiry를 내놓았다. 미 정부는 루트 서버에 대한 최종적 권위를 주장했고, 전세계적인 이해당사자들이 참여하는 방식으로 권위를 넘겨주려는 의도를 내비쳤다. 이제 IAHC의 주장은 받아들여지지 않았고 미 상무성 주도의 민간이양 작업이 본격적으로 시작된 것이다.
3. ICANN의 설립과 NSI와의 갈등
1998년 2월, 미 상무성은 "A Proposal to Improve Technical Management of Internet Names and Addresses"("Green Paper")를 발표하였다. 이 제안에서는 미국에 본부를 두고 DNS와 IP 주소를 관리하는 국제적 민간 비영리 법인을 구상했다. 미 정부는 또한 경쟁을 위해 제한없이 등록대행처를 새로 만들 것을 권고하고, 2000년 9월 30일까지 새로운 시스템으로의 전환을 감독하는 역할을 맡기로 했다.
1998년 6월, 미 상무성은 최종 보고서인 White Paper(Management of Internet Names and Addresses)를 발표했다. 미 정부의 최종안('White Paper')은 도메인 네임 등록사업을 경쟁적이고 시장 중심적인 사업으로 전환한다는 계획을 확인했다. 그러나 새로운 TLD를 즉각 추가한다거나 새로운 등록처를 인가한다거나 하는 미 정부의 직접 개입은 배제되고, 이런 일들은 새로운 민간 부문 조직으로 넘겨졌다. 한편 World Intellectual Property Organization(WIPO)에게 도메인 네임 상표분쟁에 대한 해결 방안 권고안을 제시하도록 했다. 이를 통해 상표권에 대한 우려를 누그러뜨리고자 했다. 그런데 여기서 새로운 민간 부문 조직(New Co)을 위한 리더쉽을 발휘하도록 미 정부가 염두에 둔 것은 포스텔의 IANA와 ISOC/gTLD-MoU이었던 것으로 보인다.
한편 Internation Forum on the White Paper(IFWP)은 White Paper의 '민간부문 이양' 발표에 고무되어 자발적으로 구성된 국제적 모임이었다. 그러나 IFWP를 통해서도 IANA, NSI 등 이해가 상충하는 당사자들을 모두 불러 모으지 못했고, 따라서 광범위한 합의를 이끌어내는 데에도 성공을 거두지 못했다. 결국 New Co인 ICANN은 IANA/ISOC을 중심으로 구성되었고 임시 이사회는 사실상 포스텔이 지명한 인사들로 채워지게 되었다.{{) 특히 CEO/President인 Roberts는 ISOC의 멤버였다.
}}
NSI는 강력한 반대자로서의 지위를 지켰다. NSI는 도메인 네임과 루트 서버 시스템에 대한 통제력을 장악하고 있었다. 앞서 언급했듯이 NSI는 NSF(National Science Foundation)과의 '협력협정' 하에서 DNS에 대한 관리를 수행했다. NSI는 .com, .net, .org 데이터베이스를 독점적으로 통제하는 등록처의 역할과 함께, 사용자로부터 도메인 네임 등록을 받는 '등록대행처' 업무를 동시에 수행했다. 따라서 가격과 계약 내용을 통제할 수 있었다.
그런데 White Paper에서는 NSI의 지위와 관련된 내용이 명확하게 언급되어 있지 않았다. 단지 DNS는 민간 부문에 의해 이해 당사자 간의 자발적인 계약을 바탕으로 운영되어야 한다고 모호하게 언급했을 따름이었다. 여기서 그 책임과 역할을 맡는 민간 부분이란 New Co이며 이는 사실상 ICANN이다. 따라서 DNS의 관리는 정부와의 계약 관계 하에서 ICANN이 되는 NewCo 간의 계약 관계 하로 이행한다는 것이다. 이 이행과정에서 NSI는 '걸림돌'이었으나, 이를 해결할 수 있는 구체적인 과정은 모호했다.
1999년 6월, ICANN과 DoC간의 MoU에서는 DNS 업무의 민간이양(즉 ICANN으로의 이양)을 구체화했다. MoU에서는 특정 DNS 기능에 대한 관리 책임을 민간으로 이전하는 데 필요한 메카니즘, 방법, 절차를 협력적으로 발전시키고 시험할 것"을 합의했다.
또한 상무성과 NSI는 계약을 갱신하여 NSI는 DNS에 대한 '등록 공유 시스템(Shared Registration System; SRS)을 구축하도록 했다. 등록 공유 시스템을 통해 복수의 경쟁하는 회사가 동등한 자격으로 등록을 수행할 수 있다. 그러나 NSI는 여전히 등록처와 등록대행처로서의 역할을 동시에 수행했다.
1999년 3월, ICANN에서는 등록대행처의 '인가'에 대한 기준 발표했다. '등록 인가 가이드라인(registration accrditation guidelines)'에서는 등록대행처의 재정적 사업적 자격을 명시했다. 등록처는 ICANN에 5천 달러의 요금과, 도메인 네임 당 1달러의 요금을 내야 한다. 또한 WIPO의 권고안에 따라, 인가 계약은 상표권을 보호하기 위한 여러 조치가 포함되었다. 선지불 등록, 특정 도메인 네임에 대한 ICANN의 유보 권한 등이 포함되었다. 1999년 4월, ICANN은 등록 공유의 시험기간동안 5개의 등록대행처를 인가하여 본격적으로 경쟁에 참여하도록 했다.
같은 달, Doc와 NSI 간에는 인가 등록대행처와 NSI 간의 관계를 규제하는 합의가 도출되었다. 상무성은 등록의 'wholesale' 가격을 도메인 네임당 9달러로 규제하였다. 등록대행처는 SRS 소프트웨어를 설비를 위해 NSI에 1만 달러의 요금을 지불하도록 했다. NSI는 여전히 gTLD 등록을 쥐고 있었고 등록처와 등록대행처 서비스를 동시에 행했다.
결과적으로 ICANN이 도메인 네임 루츠 서버에 대한 통제권을 가지고, NSI를 포함한 다른 모든 등록처는 ICANN으로부터 면허(license)를 받으며 모든 등록대행처는 ICANN에 의해 직접 승인(accredit)되는 것이다.
다시 말해 NSI가 ICANN의 인가계약을 승인하는 것은 gTLD 등록에 대한 독점적 통제권을 포기하는 것을 의미했다. 언제 승인하는가 또한 문제가 되었다. 왜냐하면 일단 승인을 하고 나면 NSI의 협상력은 제거되기 때문이다. 따라서 ICANN, DoC, NSI 간의 갈등은 격화되었다.
NSI는 당연하게도 ICANN과의 계약을 거부했다. 원래의 협력협정은 모호한 점이 있었는데, 협정이 끝나면 NSI는 데이터베이스의 사본을 상무성/NTIA에 제출하기로 되어있었으나 이것이 NSI의 등록업무의 종결을 의미하는 것인지는 명확하지 않았기 때문이다. 상무성과 ICANN의 입장에서 보면 등록업무는 재할당되어야 하는 것이었지만, NSI의 입장에서 보면 zone files의 보유자로서 정부의 감독없이 gTLD를 계속 운영할 수 있는 것이었다.
ICANN은 50개 이상의 등록대행처에게 허가를 내주었으나 NSI와의 계약이 난항을 겪는데다가 책임을 회피하려는 NSI의 의도와 기술적인 문제까지 겹쳐, 6월에 완료될 예정이었던 시험기간은 계속 연장되어 경쟁 도입은 지연되었다. NSI는 원래 1999년 6월까지 도메인 등록 업무의 시장경쟁의 기반이 되는 Shared Registration System; SRS을구축하기로 했으나 1999년 9월말까지로 연장되어 도메인 등록 업무의 경쟁 도입은 실질적으로 지연되었다.
또한 상표권과 관련된 중요한 문제로서, NSI가 ICANN의 등록대행처 인가계약을 승인하여 여러 등록대행처 중 하나가 되는 과정이 지연됨으로써, 등록대행처 인가계획에 포함되어 있는 UDRP에 관한 내용 또한 실효를 발휘하지 못하였다.
NSI의 로비로 하원 상업위원회 청문회가 열리기도 했고, ICANN의 지도력에 대해 지속적으로 문제가 제기되었다. ICANN에 대한 비판자들과 NSI는 선출되지 않은 임시 이사회가 너무 많은 중요한 결정을 비밀스럽고도 성급하게 내리려고 한다고 비난했다. 결국 ICANN은 이사회를 공개하고, '세금'이라는 비난에 휩싸여 네임당 1달러의 요금을 부과하려는 시도를 선출된 이사회의 결정으로 미뤄 사실상 철회했다.
4. DoC, NSI, ICANN 간의 협정
1999년 8월, NSI는 DoC와 이른바 'DotComDirectory'에 대한 접근과 사용에 대한 제한을 없애기로 합의하는 등의 협상 과정을 통해 도출된 1999년 9월의 DoC, ICANN, NSI 간의 협정은 이전의 구상과는 크게 달라진 타협적인 것이었다.
이 협정은 NSI의 독점을 종결시키는 중요한 걸음을 내딛었다는 데 의미가 있다. NSI는 경쟁업체가 등록업무를 위해 확보해야 하는 메인 디렉터리에 대한 'wholesale price'를 내릴 고, 도메인 네밍 사용자가 등록을 옮길 때 아무런 페널티가 없도록 하기로 합의했다.
그러나 DoC와 NSI 간의 계약은 또다시 연장되었고 NSI는 등록처와 등록대행처의 지위를 여전히 유지하여 여전히 독점적인 지위를 누릴 수 있게 되었다. 합의에 따르면, NSI는 4년 동안 .com, .net, .org 도메인에 대한 등록처로서의 계약을 유지하고, 만약 등록처 업무를 포기하고 등록대행처로 기능할 경우 계약을 4년간 더 연장시키기로 했다.
또한 ICANN이 NSI에게 새로운 정책을 부과할 때는 이 문제를 다루는 ICANN의 회원 조직의 2/3 이상의 동의가 있어야 한다고 못박았다.
ICANN으로서도 ccTLD의 문제, 새로운 gTLD의 도입 등의 문제를 본격적으로 다루기 시작하기 위해서라도, 6백만 도메인 네임의 확보하고 있는 NSI와의 문제를 어떤 식으로든 해결해야 했기 때문에 타협은 불가피했다고 볼 수 있다. 일단 NSI가 ICANN을 인정하고 완전 경쟁이 도입된다면 ICANN의 지위는 한층 안정화되고 상승될 수 있기 때문이다.
이 협정은 '잠정적'이라는 단서가 붙은 것에서도 알 수 있듯이 최종적인 것은 아니다. 결국 도메인 네임 관리의 민간이양이라는 미 정부의 계획은 DoC와 NSI 간의 계약이 연장됨으로써 실현되지 못했다. 타협안의 핵심은 DoC와 NSI 간의 계약 연장이었으며, NSI의 의무가 무엇인가에 대한 타협안을 도출하는 데 있어서 ICANN의 역할은 상대적으로 약했다. 이 협정은 민간 법인으로서 ICANN의 권위는 미 정부를 통해서만 이루어질 수 있다는 것을 보여준 역설적인 사례였다.
협정의 주요 내용은 다음과 같다.
= NSI는 ICANN을 인정하고 ICANN과의 '등록처 협정'에 따라 gTLD 등록처(.com, .net, .org)를 운영하기로 합의했다. ICANN은 4년 동안 NSI를 gTLD 등록처로서 면허하기로 합의했다. NSI가 18개월 이내에 등록대행처 기능으로부터 등록 업무(registry)를 완전히 제거하면, 등록처 계약은 4년간 연장된다.
= NSI는 ICANN 공인 등록대행처로부터만 도메인 네임 등록을 받아들이기로 합의했다.
= NSI는 얼터너티브 DNS 루트 서버 시스템을 만들지 않기로 합의했다.
= NSI의 wholesale 등록처 가격은 2000년 1월 15일부터 네임당 1년 9달러에서 6달러로 인하된다.
= NSI의 'retail' 등록대행처 가격에 대한 규제는 해제된다(Cooperative Agreement에 의해 네임당 1년 35달러로 고정되어 있었다).
= NSI는 ICANN에 125만 달러의 등록처 대행처 요금을 선납한다.
= NSI는 미 상무성의 지시에 따라 authoritative 루트 서버 시스템을 계속 운영한다.
또한 새 협정에 따른 ICANN의 의무는 다음과 같다.
= ICANN은 새로운 권위를 행사하는 데 있어서 특정한 절차적 제한을 따라야 한다. 많은 결정은 지원기구 평의회의 2/3 이상이 필요하다.
= gTLD 등록처에 대한 ICANN의 정책 권위는 다른 등록처들을 집중화된 계약 체제 내로 끌어들여서 그 결과 NSI가 경쟁에서 불이익을 갖지 않는다면 종결될 수 있다. 아마도 이는 ccTLD 등록처에도 해당된다.
= ICANN이 등록대행처에 부과하는 요금은 '공평하게 분배'되어야 하며 요금의 2/3를 내는 등록대행처에 의해 승인되어야 한다. 이는 NSI에게 ICANN의 '과세' 정책에 대한 상당한 영향력을 부여할 것이다.
= NSI가 ICANN에 지불하는 등록대행처 요금액은 200만 달러를 넘지 못한다.
여기서 미정부(상무성)은 루트 서버에 대한 최종적인 통제권('정책적 권위')을 여전히 보유하게 되었다. 민간이양에 대한 애초의 계획은 여전히 실현되지 않은 셈이다. 따라서 계약 내용은 '자율규제'에 대해 심각한 의문을 제기했다. 이 계약은 최장 8년까지 연장될 수 있었는데, 따라서 이 기간동안 상무성은 등록비를 직접 정하는 등의 통제권을 행사할 수 있게 되었다. 이는 그동안 미 정부의 비일관된 정책 결정의 결과물이었다. 규제에서 탈피하여 민간 부문으로 이양한다는 말과 핵심 데이터의 재산권에 대한 통제를 유지하는 것은 명백히 모순된다.
쟁점은 결국 쟁점은 매스터 데이터베이스에 대한 소유권을 누가 갖는가, NSI의 재산인가 아니면 DoC의 궁극적인 통제권을 갖는가, ICANN이 새로 넘겨받는 것인가에 관한 것이다. 미 정부와 DoC는 인터넷의 '안정성'을 확보하려는 고육지책으로 DNS에 대한 직접적인 개입을 사실상 연장했고, NSI, ICANN과 타협적인 협정을 맺은 것이라고 볼 수 있다.
NSI vs ICANN
1. NSI와 ICANN 간의 분쟁의 연원
지난 1999년 9월, DoC, NSI, ICANN 간의 협정이 체결되었다. 이로서 수년간 끌어오던 도메인 네임 등록 업무에 대한 다툼이 일단락되었다. 이 협정은 그동안 논의되어 오던 도메인 등록 업무의 경쟁을 본격적으로 도입하여 새로운 gTLD(generic Top Level Domain)를 둘러싼 논란의 해결을 위한 기반을 마련한 것으로서 의미를 가진다. 이 협정이 체결되기까지의 과정을 간략하게 살펴봄으로써 그동안의 쟁점과 이 협정의 의미를 살펴보기로 한다.
잘 알려진 바대로 초기에 인터넷 도메인 네임과 주소 관리는 University of Southern California의 Information Sciences Institute(USC-ISI)에서 Jon Postel이 DARPA의 지원을 받아 행하고 있었다. 바로 이 활동이 Internet Assigned Numbers Authority(IANA)라고 불리는 업무였다.
존 포스텔이 15년동안 수행해오던 임무는 1987년 USC의 ISI로부터 SRI-NIC(Defense Data Network Information Center at SRI International/Stanford Research Institute Network Information Center)로 위탁되었다.
또한 1991년 도메인 네임 등록 권한이 다시 SRI-NIC에서 Government System Inc.(GSI)로 이관되었다. 이 등록 업무(DNS 서버의 운영과 TLD의 등록 업무)는 1993년 1월 1일부터 NSF(National Science Foundation)와 NSI(Network Solutions Inc.) 간의 협력협정에 의하여 GSI에서 NSI로 이관되어 수행되었다.
즉 NSI의 등록업무는 당초에는 IANA의 기능의 일부였다가 SRI-NIC으로, 다시 GSI로 이관되었다가 1993년 NSI로 이관된 것이다. 여기서 문제는 NSI의 업무가 단지 도메인 네임 등록에만 국한되는 것이 아니라 Internet Registry의 기능까지도 포함되는 것이었다는 점이다. 애초에는 도메인 네임 등록업무와 IR 기능이 분리된 것이 아니라 동시에 수행되는 것이었기 때문이다. 바로 이것이 현재까지 NSI가 유일한 등록처로서 독점적 지위를 유지하게 되는 역사적 연원인 셈이다.
1994년, 도메인 네임의 등록은 민간 영리기업인 Network Solutions(NSI)가 National Science Foundation(NSF)와의 5년 협력 협정을 통해 맡게 되었다. 원래 NSI는 매년 1백만 달러의 고정금을 가지고 이 일을 수행하기로 되어있었지만, 도메인 네임이 폭발적으로 증가했고 상업적 등록업무에 대한 연방 지원금을 배정하는 것이 부적절했기 때문에 NSI는 도메인 네임 등록에 대해 요금을 부과하도록 해줄 것을 요청하게 되었다. 연방 정부는 이 요청을 받아들여 1995년 7월부터 .com, .net, .org 도메인 네임 사용자에 대해 연간 50달러의 요금이 부과되었다.
요금 덕에 북미에서 도메인 네임 사업을 독점적으로 하던 NSI는 수백만 달러의 수입을 올리는, 상업적으로 대단히 매력적인 사업을 차지하게 되었다. 도메인 네임 등록은 (북미에서는) NSI에 의해 성공적으로 상업화되었다.
2. 인터넷 관리의 민간이관 시도
1994년 7월, 포스텔은 IANA 기능을 USC-ISI와 정부 간의 계약으로부터 Internet Society에 넘길 것을 제안하는 charter를 준비했다. 이것이 인터넷 가버넌스에 대한 민간이양의 최초의 시도였다. IANA의 민영화를 위한 포스텔의 시도는 1996년 10월, International Ad Hoc Committee(IAHC)를 통해 구체화되었다.
IAHC는 ISOC, 이전까지 ISOC에 대한 반대자였던 ITU, 지적 재산권과 관련된 이해당사자인 WIPO, INTA(International Trademark Association), NSF, IETE/ISOC에서 개개인이 참여한 연합체의 성격을 띄었다. IAHC는 11월 발표한 최종 보고서에서 도메인 네임에 경쟁 도입을 위한 제안을 했다.
도메인 네임 등록에 본격적인 경쟁을 도입함과 동시에 도메인 네임 스페이스는 '공적 자원'이라는 인식을 바탕으로 도메인 네임 등록 업무에 관한 안을 제시했다. 새로운 도메인 네임 등록처의 운영은 민간 영리 회사에게 맡긴다. 이에 따르면 NSI와 같은 회사가 여럿 생겨서 경쟁을 하게 된다. 즉 도메인 네임 등록을 완전히 시장의 경쟁에 맡긴다는 것이다. 또한 등록처의 데이터베이스를 비영리 독점인 것으로 인식하여, 등록처 데이터베이스의 'wholesale' 운영의 기능(등록처)과, 등록의 'retail' 기능(네임 등록, 청구, 컨택트 정보 유지 등; 등록대행처)을 분리한다.
즉 등록처 간, 등록대행처 간에는 경쟁이 도입되지만, 하나의 등록처는 경쟁하는 여러 등록 대행처에 의해 비영리 기반으로 운영되며 TLD에 대한 정보를 공유한다는 것이다.
도메인 네임에 있어서 상표권 보호를 적극적으로 도입했다. 이는 새로운 TLD의 도입에 대한 상표권자의 반대를 잠재우고 도메인 네임 등록에 있어서 상표권자에게 힘을 부여하기 위한 조치였다. 주요한 내용은 도메인 네임에 대한 60일 간의 대기 기간의 도입, WIPO에 의한 검토와 분쟁 해결, '유명한' 상표에 대한 등록 배제 등이었다.
또한 IAHC는 포스텔이 제안했던 새로운 '서술적' TLD 중에서 7개{{) .web, .info, .nom, .firm, .rec, .arts, .store의 일곱 개이다.
}}만을 다시 제안했다. 이 역시 지나치게 많은 새로운 TLD의 도입으로 상표권 보호에 어려움을 생길 것을 두려워하는 상표권자의 요구를 받아들인 타협적인 제안이었다.
IAHC는 나아가 Generic Top Level Domain Memorandum of Understanding(gTLD-MoU)라는 새로운 가버넌스의 구조를 제안했다. 등록대행처는 매스터 데이터 베이스의 서버를 고나리하는 비영리 조직인 Council of Registrars(CORE)에 가입하게 되는데, 가입비로 2만 달러, 월 2천달러, 그리고 도메인 네임 당 일정 요금을 내도록 했다.
한편 NSI는 gTLD-MoU를 통한 공동등록모델(shared registry model)이 IAHC의 시도가 NSI의 .com 도메인에 대한 통제권을 겨냥한 것이라고 보았다.
논의에 관심을 가지기 시작한 미 정부가 공식적으로 개입하기 시작했다. 1997년 7월, 민간이양의 책임은 NSF로부터 물려받은 상무성 산하 NTIA(National Telecommunication and Information Administration)는 도메인 네임 정책에 관한 Notice of Inquiry를 내놓았다. 미 정부는 루트 서버에 대한 최종적 권위를 주장했고, 전세계적인 이해당사자들이 참여하는 방식으로 권위를 넘겨주려는 의도를 내비쳤다. 이제 IAHC의 주장은 받아들여지지 않았고 미 상무성 주도의 민간이양 작업이 본격적으로 시작된 것이다.
3. ICANN의 설립과 NSI와의 갈등
1998년 2월, 미 상무성은 "A Proposal to Improve Technical Management of Internet Names and Addresses"("Green Paper")를 발표하였다. 이 제안에서는 미국에 본부를 두고 DNS와 IP 주소를 관리하는 국제적 민간 비영리 법인을 구상했다. 미 정부는 또한 경쟁을 위해 제한없이 등록대행처를 새로 만들 것을 권고하고, 2000년 9월 30일까지 새로운 시스템으로의 전환을 감독하는 역할을 맡기로 했다.
1998년 6월, 미 상무성은 최종 보고서인 White Paper(Management of Internet Names and Addresses)를 발표했다. 미 정부의 최종안('White Paper')은 도메인 네임 등록사업을 경쟁적이고 시장 중심적인 사업으로 전환한다는 계획을 확인했다. 그러나 새로운 TLD를 즉각 추가한다거나 새로운 등록처를 인가한다거나 하는 미 정부의 직접 개입은 배제되고, 이런 일들은 새로운 민간 부문 조직으로 넘겨졌다. 한편 World Intellectual Property Organization(WIPO)에게 도메인 네임 상표분쟁에 대한 해결 방안 권고안을 제시하도록 했다. 이를 통해 상표권에 대한 우려를 누그러뜨리고자 했다. 그런데 여기서 새로운 민간 부문 조직(New Co)을 위한 리더쉽을 발휘하도록 미 정부가 염두에 둔 것은 포스텔의 IANA와 ISOC/gTLD-MoU이었던 것으로 보인다.
한편 Internation Forum on the White Paper(IFWP)은 White Paper의 '민간부문 이양' 발표에 고무되어 자발적으로 구성된 국제적 모임이었다. 그러나 IFWP를 통해서도 IANA, NSI 등 이해가 상충하는 당사자들을 모두 불러 모으지 못했고, 따라서 광범위한 합의를 이끌어내는 데에도 성공을 거두지 못했다. 결국 New Co인 ICANN은 IANA/ISOC을 중심으로 구성되었고 임시 이사회는 사실상 포스텔이 지명한 인사들로 채워지게 되었다.{{) 특히 CEO/President인 Roberts는 ISOC의 멤버였다.
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NSI는 강력한 반대자로서의 지위를 지켰다. NSI는 도메인 네임과 루트 서버 시스템에 대한 통제력을 장악하고 있었다. 앞서 언급했듯이 NSI는 NSF(National Science Foundation)과의 '협력협정' 하에서 DNS에 대한 관리를 수행했다. NSI는 .com, .net, .org 데이터베이스를 독점적으로 통제하는 등록처의 역할과 함께, 사용자로부터 도메인 네임 등록을 받는 '등록대행처' 업무를 동시에 수행했다. 따라서 가격과 계약 내용을 통제할 수 있었다.
그런데 White Paper에서는 NSI의 지위와 관련된 내용이 명확하게 언급되어 있지 않았다. 단지 DNS는 민간 부문에 의해 이해 당사자 간의 자발적인 계약을 바탕으로 운영되어야 한다고 모호하게 언급했을 따름이었다. 여기서 그 책임과 역할을 맡는 민간 부분이란 New Co이며 이는 사실상 ICANN이다. 따라서 DNS의 관리는 정부와의 계약 관계 하에서 ICANN이 되는 NewCo 간의 계약 관계 하로 이행한다는 것이다. 이 이행과정에서 NSI는 '걸림돌'이었으나, 이를 해결할 수 있는 구체적인 과정은 모호했다.
1999년 6월, ICANN과 DoC간의 MoU에서는 DNS 업무의 민간이양(즉 ICANN으로의 이양)을 구체화했다. MoU에서는 특정 DNS 기능에 대한 관리 책임을 민간으로 이전하는 데 필요한 메카니즘, 방법, 절차를 협력적으로 발전시키고 시험할 것"을 합의했다.
또한 상무성과 NSI는 계약을 갱신하여 NSI는 DNS에 대한 '등록 공유 시스템(Shared Registration System; SRS)을 구축하도록 했다. 등록 공유 시스템을 통해 복수의 경쟁하는 회사가 동등한 자격으로 등록을 수행할 수 있다. 그러나 NSI는 여전히 등록처와 등록대행처로서의 역할을 동시에 수행했다.
1999년 3월, ICANN에서는 등록대행처의 '인가'에 대한 기준 발표했다. '등록 인가 가이드라인(registration accrditation guidelines)'에서는 등록대행처의 재정적 사업적 자격을 명시했다. 등록처는 ICANN에 5천 달러의 요금과, 도메인 네임 당 1달러의 요금을 내야 한다. 또한 WIPO의 권고안에 따라, 인가 계약은 상표권을 보호하기 위한 여러 조치가 포함되었다. 선지불 등록, 특정 도메인 네임에 대한 ICANN의 유보 권한 등이 포함되었다. 1999년 4월, ICANN은 등록 공유의 시험기간동안 5개의 등록대행처를 인가하여 본격적으로 경쟁에 참여하도록 했다.
같은 달, Doc와 NSI 간에는 인가 등록대행처와 NSI 간의 관계를 규제하는 합의가 도출되었다. 상무성은 등록의 'wholesale' 가격을 도메인 네임당 9달러로 규제하였다. 등록대행처는 SRS 소프트웨어를 설비를 위해 NSI에 1만 달러의 요금을 지불하도록 했다. NSI는 여전히 gTLD 등록을 쥐고 있었고 등록처와 등록대행처 서비스를 동시에 행했다.
결과적으로 ICANN이 도메인 네임 루츠 서버에 대한 통제권을 가지고, NSI를 포함한 다른 모든 등록처는 ICANN으로부터 면허(license)를 받으며 모든 등록대행처는 ICANN에 의해 직접 승인(accredit)되는 것이다.
다시 말해 NSI가 ICANN의 인가계약을 승인하는 것은 gTLD 등록에 대한 독점적 통제권을 포기하는 것을 의미했다. 언제 승인하는가 또한 문제가 되었다. 왜냐하면 일단 승인을 하고 나면 NSI의 협상력은 제거되기 때문이다. 따라서 ICANN, DoC, NSI 간의 갈등은 격화되었다.
NSI는 당연하게도 ICANN과의 계약을 거부했다. 원래의 협력협정은 모호한 점이 있었는데, 협정이 끝나면 NSI는 데이터베이스의 사본을 상무성/NTIA에 제출하기로 되어있었으나 이것이 NSI의 등록업무의 종결을 의미하는 것인지는 명확하지 않았기 때문이다. 상무성과 ICANN의 입장에서 보면 등록업무는 재할당되어야 하는 것이었지만, NSI의 입장에서 보면 zone files의 보유자로서 정부의 감독없이 gTLD를 계속 운영할 수 있는 것이었다.
ICANN은 50개 이상의 등록대행처에게 허가를 내주었으나 NSI와의 계약이 난항을 겪는데다가 책임을 회피하려는 NSI의 의도와 기술적인 문제까지 겹쳐, 6월에 완료될 예정이었던 시험기간은 계속 연장되어 경쟁 도입은 지연되었다. NSI는 원래 1999년 6월까지 도메인 등록 업무의 시장경쟁의 기반이 되는 Shared Registration System; SRS을구축하기로 했으나 1999년 9월말까지로 연장되어 도메인 등록 업무의 경쟁 도입은 실질적으로 지연되었다.
또한 상표권과 관련된 중요한 문제로서, NSI가 ICANN의 등록대행처 인가계약을 승인하여 여러 등록대행처 중 하나가 되는 과정이 지연됨으로써, 등록대행처 인가계획에 포함되어 있는 UDRP에 관한 내용 또한 실효를 발휘하지 못하였다.
NSI의 로비로 하원 상업위원회 청문회가 열리기도 했고, ICANN의 지도력에 대해 지속적으로 문제가 제기되었다. ICANN에 대한 비판자들과 NSI는 선출되지 않은 임시 이사회가 너무 많은 중요한 결정을 비밀스럽고도 성급하게 내리려고 한다고 비난했다. 결국 ICANN은 이사회를 공개하고, '세금'이라는 비난에 휩싸여 네임당 1달러의 요금을 부과하려는 시도를 선출된 이사회의 결정으로 미뤄 사실상 철회했다.
4. DoC, NSI, ICANN 간의 협정
1999년 8월, NSI는 DoC와 이른바 'DotComDirectory'에 대한 접근과 사용에 대한 제한을 없애기로 합의하는 등의 협상 과정을 통해 도출된 1999년 9월의 DoC, ICANN, NSI 간의 협정은 이전의 구상과는 크게 달라진 타협적인 것이었다.
이 협정은 NSI의 독점을 종결시키는 중요한 걸음을 내딛었다는 데 의미가 있다. NSI는 경쟁업체가 등록업무를 위해 확보해야 하는 메인 디렉터리에 대한 'wholesale price'를 내릴 고, 도메인 네밍 사용자가 등록을 옮길 때 아무런 페널티가 없도록 하기로 합의했다.
그러나 DoC와 NSI 간의 계약은 또다시 연장되었고 NSI는 등록처와 등록대행처의 지위를 여전히 유지하여 여전히 독점적인 지위를 누릴 수 있게 되었다. 합의에 따르면, NSI는 4년 동안 .com, .net, .org 도메인에 대한 등록처로서의 계약을 유지하고, 만약 등록처 업무를 포기하고 등록대행처로 기능할 경우 계약을 4년간 더 연장시키기로 했다.
또한 ICANN이 NSI에게 새로운 정책을 부과할 때는 이 문제를 다루는 ICANN의 회원 조직의 2/3 이상의 동의가 있어야 한다고 못박았다.
ICANN으로서도 ccTLD의 문제, 새로운 gTLD의 도입 등의 문제를 본격적으로 다루기 시작하기 위해서라도, 6백만 도메인 네임의 확보하고 있는 NSI와의 문제를 어떤 식으로든 해결해야 했기 때문에 타협은 불가피했다고 볼 수 있다. 일단 NSI가 ICANN을 인정하고 완전 경쟁이 도입된다면 ICANN의 지위는 한층 안정화되고 상승될 수 있기 때문이다.
이 협정은 '잠정적'이라는 단서가 붙은 것에서도 알 수 있듯이 최종적인 것은 아니다. 결국 도메인 네임 관리의 민간이양이라는 미 정부의 계획은 DoC와 NSI 간의 계약이 연장됨으로써 실현되지 못했다. 타협안의 핵심은 DoC와 NSI 간의 계약 연장이었으며, NSI의 의무가 무엇인가에 대한 타협안을 도출하는 데 있어서 ICANN의 역할은 상대적으로 약했다. 이 협정은 민간 법인으로서 ICANN의 권위는 미 정부를 통해서만 이루어질 수 있다는 것을 보여준 역설적인 사례였다.
협정의 주요 내용은 다음과 같다.
= NSI는 ICANN을 인정하고 ICANN과의 '등록처 협정'에 따라 gTLD 등록처(.com, .net, .org)를 운영하기로 합의했다. ICANN은 4년 동안 NSI를 gTLD 등록처로서 면허하기로 합의했다. NSI가 18개월 이내에 등록대행처 기능으로부터 등록 업무(registry)를 완전히 제거하면, 등록처 계약은 4년간 연장된다.
= NSI는 ICANN 공인 등록대행처로부터만 도메인 네임 등록을 받아들이기로 합의했다.
= NSI는 얼터너티브 DNS 루트 서버 시스템을 만들지 않기로 합의했다.
= NSI의 wholesale 등록처 가격은 2000년 1월 15일부터 네임당 1년 9달러에서 6달러로 인하된다.
= NSI의 'retail' 등록대행처 가격에 대한 규제는 해제된다(Cooperative Agreement에 의해 네임당 1년 35달러로 고정되어 있었다).
= NSI는 ICANN에 125만 달러의 등록처 대행처 요금을 선납한다.
= NSI는 미 상무성의 지시에 따라 authoritative 루트 서버 시스템을 계속 운영한다.
또한 새 협정에 따른 ICANN의 의무는 다음과 같다.
= ICANN은 새로운 권위를 행사하는 데 있어서 특정한 절차적 제한을 따라야 한다. 많은 결정은 지원기구 평의회의 2/3 이상이 필요하다.
= gTLD 등록처에 대한 ICANN의 정책 권위는 다른 등록처들을 집중화된 계약 체제 내로 끌어들여서 그 결과 NSI가 경쟁에서 불이익을 갖지 않는다면 종결될 수 있다. 아마도 이는 ccTLD 등록처에도 해당된다.
= ICANN이 등록대행처에 부과하는 요금은 '공평하게 분배'되어야 하며 요금의 2/3를 내는 등록대행처에 의해 승인되어야 한다. 이는 NSI에게 ICANN의 '과세' 정책에 대한 상당한 영향력을 부여할 것이다.
= NSI가 ICANN에 지불하는 등록대행처 요금액은 200만 달러를 넘지 못한다.
여기서 미정부(상무성)은 루트 서버에 대한 최종적인 통제권('정책적 권위')을 여전히 보유하게 되었다. 민간이양에 대한 애초의 계획은 여전히 실현되지 않은 셈이다. 따라서 계약 내용은 '자율규제'에 대해 심각한 의문을 제기했다. 이 계약은 최장 8년까지 연장될 수 있었는데, 따라서 이 기간동안 상무성은 등록비를 직접 정하는 등의 통제권을 행사할 수 있게 되었다. 이는 그동안 미 정부의 비일관된 정책 결정의 결과물이었다. 규제에서 탈피하여 민간 부문으로 이양한다는 말과 핵심 데이터의 재산권에 대한 통제를 유지하는 것은 명백히 모순된다.
쟁점은 결국 쟁점은 매스터 데이터베이스에 대한 소유권을 누가 갖는가, NSI의 재산인가 아니면 DoC의 궁극적인 통제권을 갖는가, ICANN이 새로 넘겨받는 것인가에 관한 것이다. 미 정부와 DoC는 인터넷의 '안정성'을 확보하려는 고육지책으로 DNS에 대한 직접적인 개입을 사실상 연장했고, NSI, ICANN과 타협적인 협정을 맺은 것이라고 볼 수 있다.
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